Navigation und Service

Inhalt

  • Analysen und Berichte

    Fö­de­ra­les Fo­rum

    • Am 27. September 2022 fand im BMF auf Einladung von Staatssekretärin Prof. Dr. Luise Hölscher das diesjährige Föderale Forum statt.
    • Das Forum befasste sich mit den Herausforderungen für die Finanzpolitik und den Finanzföderalismus zu Beginn der 20. Legislaturperiode angesichts der Bewältigung der Folgen der andauernden COVID-19-Pandemie und des völkerrechtswidrigen russischen Angriffskriegs auf die Ukraine. Drängende Themen für die öffentlichen Haushalte ergeben sich insbesondere aus der Energiewende, der Digitalisierung und dem demografischen Wandel.
    • Vortragende waren Prof. Dr. Dr. h. c. Lars P. Feld (Albert-Ludwigs-Universität Freiburg und Leiter des Walter-Eucken-Instituts in Freiburg) zu „Finanzpolitischen Herausforderungen für die Haushalte von Bund, Ländern und Kommunen angesichts multipler Krisen“ und Prof. Dr. Dr. h. c. Karl-Heinz Paqué (Otto-von-Guericke-Universität Magdeburg) zum „Verantwortungsföderalismus: Ansätze für eine Neuordnung der Beziehungen zwischen Bund, Ländern und Kommunen“.
    • Diskutiert wurde in zwei Podiumsrunden mit Vertreterinnen und Vertretern aus Politik und Wissenschaft, moderiert von Prof. Dr. Nathalie Behnke (TU Darmstadt).
    • In der ersten Debatte ging es um die Auswirkungen von hoher Inflation, steigenden Zinsen und der Abschwächung des Wirtschaftswachstums auf die öffentlichen Haushalte und um die Konsequenzen für die Finanzpolitik. In der zweiten Diskussion wurden die Entwicklungen im Finanzföderalismus erörtert. Insbesondere die zunehmenden gemeinsamen Finanzierungen und ihre Auswirkungen auf das föderale Gefüge wurden kritisch beleuchtet.

    Herausforderungen für den Finanzföderalismus zu Beginn der 20. Legislaturperiode

    Das diesjährige Föderale Forum des BMF fand im Matthias-Erzberger-Saal des BMF statt. Die Veranstaltung befasste sich mit den Herausforderungen für die Finanzpolitik und den Finanzföderalismus zu Beginn der 20. Legislaturperiode. Das Föderale Forum ist eine Plattform auf Bundesebene, auf der sich Expertinnen und Experten aus Wissenschaft, Politik und Verwaltung zu aktuellen wie auch grundsätzlichen Themen finanzföderaler Art austauschen können.

    Begrüßung durch Staatssekretärin Prof. Dr. Luise Hölscher

    Staatssekretärin Prof. Dr. Luise Hölscher eröffnete das Föderale Forum. In ihrer Begrüßungsrede unterstrich sie die hohe Aktualität des Themas. Die Finanzpolitik stehe vor zahlreichen Herausforderungen, wie der Bewältigung der Folgen der andauernden COVID-19-Pandemie und des völkerrechtswidrigen russischen Angriffskriegs auf die Ukraine. Gleichzeitig benötigten die Haushalte aller Ebenen finanzielle Spielräume für drängende Themen wie die Energiewende, die Digitalisierung und den demografischen Wandel.

    Das Land befinde sich somit nicht nur in einer sicherheitspolitischen Zeitenwende, sondern auch in einer finanzpolitischen Zeitenwende. Daher sei eine Diskussion sowohl über die Haushaltslage von Bund, Ländern und Kommunen als auch über die zukünftige Zusammenarbeit der Gebietskörperschaften im föderalen Gefüge unerlässlich.

    Finanzpolitische Herausforderungen für die Haushalte von Bund, Ländern und Kommunen angesichts multipler Krisen

    Am Vormittag wurden die finanzpolitischen Herausforderungen der öffentlichen Haushalte vor dem Hintergrund der aktuellen Krisen betrachtet. Prof. Dr. Dr. h. c. Lars P. Feld skizzierte und analysierte die aktuelle Lage sowie die strukturelle Entwicklung der öffentlichen Haushalte von Bund, Ländern und Kommunen.1

    Im Vortrag zeigte Prof. Dr. Dr. h. c. Lars P. Feld auf, dass sich die Energiekrise deutlich von der Finanzkrise und der COVID-19-Pandemie unterscheide. So seien in den vorherigen Krisen starke fiskalpolitische Maßnahmen erforderlich gewesen, um gegenzusteuern. Durch die expansive Fiskalpolitik habe sich die Staatsverschuldung erhöht und auch das föderale Gefüge verändert.

    Die Energiekrise zeichne sich im Gegensatz zu den vorherigen Krisen durch eine hohe Inflation aus. Inflationsprognosen gingen für dieses und auch nächstes Jahr von hohen Preissteigerungen aus. Die Konjunkturprognosen erwarteten für das 3. und 4. Quartal dieses Jahres eine schlechte Wirtschaftsentwicklung. Auch für das nächste Jahr seien die Erwartungen ungünstig.

    Prof. Dr. Dr. h. c. Lars P. Feld verdeutlichte, dass sich Deutschland in einer stagflationären Phase befinde. Die Probleme würden auf der Angebotsseite liegen. Die Nachfrage übersteige das Angebot, was zu hohen Preisen führe. Eine expansive Fiskalpolitik würde die Nachfrage weiter hochhalten, aber keine Auswirkungen auf das Angebot haben. Lieferkettenprobleme und Produktionsstopps durch hohe Energiepreise würden weiter bestehen. Daher plädierte er dafür, die Regelgrenze der Schuldenbremse im nächsten Jahr einzuhalten und keine Ausnahmeregel zu ziehen.

    Hinsichtlich der Finanzstruktur der Gebietskörperschaften wies Prof. Dr. Dr. h. c. Lars P. Feld darauf hin, dass die Länder und Kommunen mittlerweile einen höheren Anteil an den Einnahmen haben würden als der Bund. Die Reform der Bund-Länder-Finanzbeziehungen seit dem Jahr 2020 habe zu dieser Entwicklung einen deutlichen Beitrag geleistet. Hinsichtlich der Entlastungspakete legte er dar, dass der Bund den überwiegenden Teil der finanziellen Lasten trage.

    Entsprechend entfalle ein Großteil des Schuldenaufbaus auf den Bund. Dies führe dazu, dass der Bund zukünftig eine höhere Zinsbelastung haben werde als die Länder und Kommunen. Auch vor dem Hintergrund steigender Zinsen werde die Belastung deutlich steigen.

    Es sei eine deutlich restriktivere Geldpolitik gefordert, auch auf Kosten einer Rezession, um die Inflation zu bekämpfen. Die aktuelle Anhebung der Zinsen reiche nicht aus. Eine expansive, nachfrageorientierte Finanzpolitik trage zur Inflation bei und sei kontraindiziert. Die Wirtschaftspolitik müsse daher eine Angebotspolitik sein. So könnten steuerpolitische Maßnahmen und Deregulierung weitergehende Maßnahmen zur Bekämpfung der Krise sein. Zusätzlich müsse die Abhängigkeit vom russischen Gas reduziert werden.

    Es schloss sich eine Podiumsdiskussion mit Prof. Dr. Dr. h. c. Lars P. Feld, der Finanzministerin des Landes Schleswig-Holstein Monika Heinold, dem Abgeordneten Dr. Sebastian Schäfer, dem ersten Bürgermeister der Stadt Mannheim Christian Specht und dem parlamentarischen Staatssekretär Dr. Florian Toncar unter der Moderation von Prof. Dr. Nathalie Behnke an.

    Auf dem Podium herrschte Konsens darüber, dass die Bundesrepublik Deutschland sich in einer finanzpolitischen Zeitenwende befinde. Nach einem Jahrzehnt mit niedrigen Zinsen und hohen Steuereinnahmen seien die öffentlichen Haushalte mit hoher Inflation, steigenden Zinsen und einer Abschwächung des Wirtschaftswachstums konfrontiert. Hinsichtlich der Therapie gegen die wirtschaftliche Krise bestand jedoch Uneinigkeit. Entsprechend gingen auch die Meinungen auseinander, ob für die Verschuldungsregel im nächsten Jahr eine Ausnahmesituation festgestellt werden sollte. Einige Teilnehmerinnen und Teilnehmer sahen so schwerwiegende Verwerfungen, dass die aktuelle Situation als Notsituation im Sinne der Schuldenbremse anzusehen sei. Andere Teilnehmerinnen und Teilnehmer argumentierten jedoch, dass eine expansive Fiskalpolitik zu einer noch höheren Inflation führen würde und auch die zukünftigen Tilgungspflichten, die aus einer notsituationsbedingten Verschuldung hervorgehen, nicht vernachlässigt werden dürften. Daher seien eine Priorisierung sowie angebotsseitige Maßnahmen zuerst zu berücksichtigen.

    Die Bundesseite wies zudem darauf hin, dass auf den Bundeshaushalt in den nächsten Jahren zahlreiche Aufgaben zukommen würden. So sei der Bund in der Verantwortung, die Bundeswehr besser auszustatten und Maßnahmen zur Bewältigung von Klimawandel und Energiekrise zu finanzieren. Aber auch im Bereich der Sozialversicherungssysteme werde der Bund infolge der Auswirkungen des demografischen Wandels gefordert sein. Daher wurde für die Zukunft eine stärkere Beteiligung der Länder und Kommunen an der Krisenbewältigung gefordert, als dies in den vorangegangenen Krisen erfolgt sei.

    Konsens bestand darüber, dass aufgrund der finanzpolitischen Zeitenwende die öffentlichen Mittel knapper würden und daher Steuergelder effizient eingesetzt werden müssten. Hierzu gehöre neben einer Priorisierung der Ausgaben auch eine klare Zuständigkeitsverteilung zwischen den föderalen Ebenen in Bezug auf die Aufgaben- und Finanzierungsverantwortung. Es müsse klar sein, wer welche Aufgaben habe und wer sie finanziert. Es bestand Einvernehmen darüber, dass eine gute Zusammenarbeit zwischen den föderalen Ebenen für die Bewältigung der Krisen und der Zukunftsaufgaben gleichwohl wichtig sei.

    Zukünftige Herausforderungen im Finanzföderalismus

    Am Nachmittag eröffnete Prof. Dr. Dr. h. c. Karl-Heinz Paqué mit seinem Vortrag zum Thema „Verantwortungsföderalismus: Ansätze für eine Neuordnung der Beziehungen zwischen Bund, Ländern und Kommunen“ den Themenblock zu den zukünftigen Herausforderungen im Finanzföderalismus. In dem Vortrag betonte er die Bedeutung des Föderalismus für Demokratie und Wohlstand in Deutschland sowie die Notwendigkeit, den Föderalismus regelmäßig auf den Prüfstand zu stellen.

    Prof. Dr. Dr. h. c. Karl-Heinz Paqué sah trotz der letzten Reformen weiteren Anpassungsbedarf, da die Zuständigkeiten oft überlappend und nicht nachvollziehbar seien. So müsse ein Verantwortungsföderalismus drei Charakteristika aufweisen: Die Verwaltungskompetenzen müssten klar abgegrenzt sein, das Konnexitätsprinzip („Wer bestellt, bezahlt.“) sei umzusetzen und es müsse eine Orientierung am Subsidiaritätsprinzip erfolgen, um Bürgernähe zu schaffen.

    Das Subsidiaritätsprinzip
    besagt, dass eine Angelegenheit nur auf einer höheren Ebene geregelt werden sollte, wenn sie auf niedrigerer Ebene nicht effizient geregelt werden kann oder dort politische Ziele nicht ausreichend verwirklicht werden können.

    Der Finanzföderalismus sei u. a. mit seinem Finanzausgleich, welcher durch die politischen Entscheidungen in der Vergangenheit gewachsen sei, sehr kompliziert. Die Verteilungswirkungen seien nur schwer verständlich. Zudem seien aufgrund der regional sehr unterschiedlichen Finanzkraft der Länder Reformen in diesem Bereich schwierig durchzusetzen.

    Finanzföderalismus
    Im Regelfall gibt es im deutschen Föderalismus zwischen Bund und Ländern eine Ausführungskonnexität (Art. 104a Abs. 1 Grundgesetz). Diese besagt, dass die Ebene, die eine Aufgabe wahrnimmt/ausführt, diese auch mit den ihr nach der Verfassung zustehenden Mitteln finanziert. In Ausnahmefällen wird dieses Prinzip durchbrochen. So besteht z. B. bei den Geldleistungsgesetzen die Möglichkeit, dass die Ebene die Kosten trägt, die die Aufgabe veranlasst hat, also das Gesetz erlassen hat. Hier handelt es sich um die Veranlassungskonnexität („Wer bestellt, bezahlt.“). Das Prinzip der Veranlassungskonnexität gilt zwischen den Ländern und ihren Kommunen und ist in allen Landesverfassungen verankert.

    Prof. Dr. Dr. h. c. Karl-Heinz Paqué zeigte auch auf, dass der Föderalismus in der Vergangenheit, aber auch zukünftig, vor großen Herausforderungen stehe. Die Finanzkrise, die Flüchtlingskrise, die Corona-Pandemie und die Energiekrise hätten den Föderalismus geprägt. Langfristig seien im föderalen Gefüge der demografische Wandel, die Digitalisierung und die Klima- und Energiekrise zu bewältigen.

    Am Beispiel der Bildungspolitik verwies Prof. Dr. Dr. h. c. Karl-Heinz Paqué auf die Vorteile des Föderalismus. Eine Abkehr von den grundlegenden Zuständigkeiten sei weder notwendig noch wünschenswert. Durch die Wettbewerbskomponenten setzten sich gute Erfahrungen durch und regionale Besonderheiten könnten durch die Entscheidungsträger vor Ort am besten berücksichtigt werden. Aber es gebe auch Herausforderungen wie z. B. die Digitalisierung der Schulen, die nicht regionalspezifisch, sondern regionenübergreifend seien. Hier müssten Bund und Länder zusammenarbeiten. Prof. Dr. Dr. h. c. Karl-Heinz Paqué sah im DigitalPakt 2.0 ein Beispiel für eine gelungene Kooperation zwischen den föderalen Ebenen.

    Im Verantwortungsföderalismus müssten Bereiche identifiziert werden, in denen eine vertiefte Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern notwendig und lohnenswert ist. Dies gelte u. a. für die Bereitstellung kritischer Infrastrukturen. Auch solle in Bereichen wie der Bildung eine bessere Standardisierung und Vergleichbarkeit erzielt werden. Gleichzeitig dürften Zuständigkeiten aber nicht verwischt werden. So könne der Bund nur Aufgaben mit herausragender nationaler Bedeutung finanzieren, die Setzung gemeinsamer Standards koordinieren und Impulsgeber sein. Die Verantwortung müsse alleinig bei den Ländern verbleiben.

    Prof. Dr. Dr. h. c. Karl-Heinz Paqué sprach sich neben einer stärkeren Aufgabenverantwortung auch für eine Stärkung der Selbstbestimmung auf der Einnahmeseite bei den Ländern aus. So sah er ein Zuschlagsrecht der Länder bei der Einkommensteuer als einen ersten möglichen Schritt an. Zugleich merkte er jedoch an, dass eine Reform zu einer stärkeren Steuerautonomie schwer zu realisieren sei.

    Prof. Dr. Dr. h. c. Karl-Heinz Paqué kommt abschließend zu dem Ergebnis, dass die Länder zukünftig mehr Verantwortung übernehmen müssten. Der Föderalismus stehe vor großen Herausforderungen, die auch Reformen notwendig machten. Allerdings seien diese schwer durchsetzbar.

    Staatssekretärin Prof. Dr. Luise Hölscher betonte die Bedeutung des Föderalismus für den demokratischen Rechtsstaat und die Notwendigkeit, auf Herausforderungen im föderalen Gefüge zu reagieren. Vor diesem Hintergrund sei die kontinuierlich wachsende Mitfinanzierung von Länderaufgaben durch den Bund besorgniserregend. Der Bund benötige für seine originären Zuständigkeiten einen freien Rücken. Auch habe die zunehmende Verflechtung der vergangenen Jahre zu einer Verwischung wichtiger Grundprinzipien geführt. Der Vorschlag von Prof. Dr. Dr. h. c. Karl-Heinz Paqué, den Ländern eine höhere Steuerautonomie zu gewähren, sei interessant, aber politisch schwer durchsetzbar. Daher sollte eine Reformdebatte zunächst auf der Ausgabenseite ansetzen. Es sollte diskutiert werden, wie eine Entflechtung der Finanzen von Bund und Ländern erzielt werden könne.

    Aus der Sicht von Staatssekretärin Prof. Dr. Luise Hölscher sollte das Konnexitätsprinzips des Grundgesetzes wieder stärkere Beachtung finden, d. h., wer eine ihm grundgesetzlich zugewiesene Aufgabe wahrnehme, habe sie auch mit den ihr aus der Verfassung zustehenden Mitteln zu finanzieren.

    Zudem sollten folgende Prinzipien zur Stärkung des Finanzföderalismus wieder eingehalten werden:

    • Die Aufgaben- und Finanzierungsregeln des Grundgesetzes sollten nicht durch neue Mischfinanzierungen ausgehöhlt werden.
    • Vor Beschluss neuer Initiativen mit einer Anschubfinanzierung des Bundes muss für Bund und Länder klar sein: Was ist notwendig und auch langfristig finanzierbar?
    • In Krisen überregionalen Ausmaßes ist es Aufgabe des Bundes, schnell und flexibel zu reagieren. Dennoch sollte bei künftigen Notlagen stärker auf eine ausgewogenere Balance der Belastungen zwischen Bund und Ländern geachtet werden.

    Zusammenfassend stellte Staatssekretärin Prof. Dr. Luise Hölscher fest, dass die stärkere Beachtung der Grundprinzipien des Föderalismus – wie klare Zuständigkeiten und mehr Transparenz der öffentlichen Finanzen – die Wirksamkeit und die Akzeptanz der Finanzpolitik erhöhen würde.

    An der Diskussion am Nachmittag zu den zukünftigen Herausforderungen im Finanzföderalismus nahmen Staatssekretär Wolfgang Förster (Ministerium für Finanzen und für Wissenschaft des Saarlandes), der Abgeordnete Otto Fricke, die Finanzdezernentin und ständige Vertreterin des Hauptgeschäftsführers des Deutschen Städtetags Verena Göppert sowie Staatsekretärin Prof. Dr. Luise Hölscher und Prof. Dr. Dr. h. c. Karl-Heinz Paqué unter der Moderation von Prof. Dr. Nathalie Behnke teil.

    Die Diskutantinnen und Diskutanten bemängelten, dass die verfassungsrechtliche Aufgaben- und Lastenverteilung durch Paketlösungen und Förderprogramme in der Vergangenheit wiederholt ausgehöhlt worden seien. So beanstandete die Länder- und Kommunalseite, dass die Anschubfinanzierung des Bundes oft attraktiv sei, um neue Standards zu setzen, aber die Folgekosten für die Länder und Kommunen problematisch seien, da dann Mittel gebunden seien, die an anderer Stelle fehlten. Dies führe wiederum zu neuen Verhandlungen mit dem Bund. Diese Nachverhandlungen kritisierte wiederum die Bundesseite, da hierdurch die Zuständigkeiten verwischt würden. Der Bund könne lediglich Impulse geben und nicht die dauerhafte Finanzierung von Länderaufgaben übernehmen.

    Einig war man sich auf dem Podium, dass die Finanzbeziehungen zwischen den föderalen Ebenen entflochten werden sollten, um wieder eine klare Trennung der Zuständigkeiten und der Finanzverantwortung zu erlangen. Die bestehenden Mischfinanzierungen sollten verringert werden. Die Länder- und die Kommunalseite sprach sich für ungebundene Finanzmittel aus, um eigene Prioritäten setzen zu können.

    Angesichts der Herausforderungen der Krisenbewältigung und der zukünftig wichtigen Zukunftsaufgaben im Bereich der Digitalisierung, der klimatechnischen Transformation und der nachhaltigen Bildung würden auf alle Ebenen hohe Ausgaben zukommen. Hier sollte geprüft werden, ob die Aufgabenverteilung nach 70 Jahren noch angemessen sei oder eine neue Kompetenzverteilung benötigt würde. Aber auch dann müssten Zuständigkeiten klar abgrenzbar sein.

    Staatssekretärin Prof. Dr. Luise Hölscher schloss das Forum mit dem Fazit, dass es Ansatzpunkte für eine Reformierung des deutschen Föderalismus durchaus gebe, eine umfangreiche Föderalismusreform aber aktuell politisch schwer durchsetzbar erscheine. Ein wichtiger Schritt wäre jedoch, den Grundprinzipien des Föderalismus – wie der klaren Trennung von Zuständigkeiten, der Subsidiarität und der Solidarität der föderalen Ebenen untereinander – wieder ein stärkeres Gewicht einzuräumen.

    Fußnoten

    1
    Die Präsentation ist hier [pdf, 922KB] abrufbar.

Fußzeile