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  • Analysen und Berichte

    Die Mo­der­ni­sie­rung der Bun­des­an­stalt für Fi­nanz­dienst­leis­tungs­auf­sicht

    • Als Folge des Wirecard-Falls verabschiedete die Bundesregierung im Oktober 2020 einen Aktionsplan. Parallel wurden Maßnahmen für eine operative Modernisierung der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) vorbereitet und das Zielbild einer schlagkräftigen, differenzierten, datenorientierten und stringent geführten „Aufsicht mit Biss“ entwickelt.
    • Auf Grundlage dieses Zielbildes stellte das BMF im Februar 2021 einen Sieben-Punkte-Plan zur Reform der BaFin vor. In den folgenden zehn Monaten wurden in einem Projekt von rund 100 Beschäftigten von BMF, BaFin sowie externen Beraterinnen und Beratern die Modernisierung der BaFin in acht Teilprojekten vorangetrieben und eine umfassende Transformation der BaFin in die Wege geleitet.
    • Unter anderem wurden die Fokusaufsicht als differenziertes Aufsichtsformat eingeführt, ein neues IT-Tool für Aufsehende entwickelt, die Governance-Strukturen gestärkt, ein reformiertes Bilanzkontroll-Verfahren aufgesetzt, die digitalen Fähigkeiten der Belegschaft ausgeweitet, der Verbraucherschutz gestärkt, die Hinweisgeberstelle ausgebaut und ein grundlegender Kulturwandel angestoßen.
    • Seit Abschluss des Projekts im Dezember 2021 wird die Modernisierung in eigener Verantwortung der BaFin weiter vorangetrieben. Entscheidend für den langfristigen Erfolg der Transformation ist die konsequente Fortführung der begonnenen Reformen. BaFin-Präsident Mark Branson hat die volle Rückendeckung des BMF für den weiteren Umbau der Finanzdienstleistungsaufsicht.
    • Im Mai 2022 wurden neue „Grundsätze der Zusammenarbeit zwischen BMF und BaFin“ veröffentlicht, die grundlegend sind für die Ausübung der Rechts- und Fachaufsicht des BMF.

    Einleitung

    Seit dem Jahr 2020 durchläuft die BaFin eine grundlegende Modernisierung. Als Reaktion auf die Bilanzmanipulationen und Insolvenz des Dax-Unternehmens Wirecard AG verabschiedete die Bundesregierung im Oktober 2020 einen Aktionsplan zur Bekämpfung von Bilanzbetrug und zur Stärkung der Kontrolle über Kapital- und Finanzmärkte. Teil des Plans war die Erkenntnis, dass eine Gesetzesreform allein nicht ausreichen würde, sondern die Reform auch die operative Leistungsfähigkeit der Verwaltung in den Blick nehmen müsse. Neben einer umfangreichen legislativen Reform sah der Plan der Bundesregierung daher auch die Modernisierung von Strukturen, Prozessen, Kompetenzen und Personalausstattung der BaFin vor.

    Vorgehen und Ziel der Reform der BaFin

    Im Auftrag des BMF wurden mit Unterstützung externer Beraterinnen und Berater zunächst die Strukturen der BaFin evaluiert und zahlreiche Gespräche mit Expertinnen und Experten aus der Verwaltung, der Wirtschaft und dem Dritten Sektor (insbesondere Verbänden und Verbraucherschutzorganisationen) geführt. Zudem wurden internationale Benchmarks und Leistungsvergleiche erstellt. Die gewonnenen Erkenntnisse wurden in einer Gap-Analyse mit dem Zielbild einer flexiblen und schlagkräftigen „BaFin mit Biss“ abgeglichen und Anfang Februar 2021 in einem Sieben-Punkte-Plan des BMF1 zur Reform der BaFin vorgestellt. Die anschließende Umsetzung erfolgte bis Ende 2021 in einem gemeinsamen Projekt von BaFin und BMF zur Modernisierung der BaFin (MoBaFin) mit Unterstützung durch externe Dienstleistende. Das MoBaFin-Projekt wurde mit rund 100 Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern in acht Teilprojekten mit folgenden Zielen initiiert:

    • Ausdifferenzierung der Aufsichtsfunktion durch Schaffung einer Fokusaufsicht als geschäftsbereichsübergreifende Einheit für die Aufsicht über komplexe Unternehmen sowie einer forensischen Taskforce für Ad-hoc- und Sonderprüfungen
    • Aufbau einer Data-Intelligence-Funktion einschließlich Schaffung eines Aufseher-Cockpits als Ausgangspunkt für eine stärker datengetriebene Aufsicht
    • Neuausrichtung der Governance und Zielausrichtung der BaFin
    • Neuordnung der Bilanzkontrolle
    • Förderung des digitalen Know-hows in der Aufsichtsarbeit der Behörde
    • Stärkung des Anleger- und Verbraucherschutzes
    • Optimierung der Hinweisgeberstelle der BaFin und Stärkung des Austauschs mit Marktteilnehmenden durch eine Market Contact Group
    • Einleitung des erforderlichen Kulturwandels in der BaFin

    Infografik: Zielbild der Reform der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) in 2021 Bild vergrößern
    Abbildung 1

    Das MoBaFin-Projekt und die weitere Transformation der BaFin nach Abschluss des Projekts orientiert(e) sich dabei u. a. an den vier folgenden Aspekten.

    Stärkere Risikoorientierung und -differenzierung in der Aufsicht

    Zur Stärkung der Risikoorientierung in der Aufsicht wurde eine sogenannte Fokusaufsicht eingeführt. Die Fokusaufsicht beaufsichtigt geschäftsbereichsübergreifend Unternehmen mit – beispielsweise – einem innovativen, schnell wachsenden und/oder besonders internationalen Geschäftsmodell. Die Fokusaufsicht stellt eine Zwischenstufe zwischen der regulären Aufsicht und einer intensivierten Aufsicht für besonders gefährdete Unternehmen dar und ermöglicht damit eine stärkere Differenzierung bei der Überprüfung aufsichtlich relevanter Sachverhalte.

    Eine neu geschaffene Stabsstelle steuert und koordiniert die Aktivitäten der Fokusaufsicht und der ebenfalls neu etablierten forensischen Taskforce und berichtet regelmäßig an den Präsidenten der BaFin. Die Stabsstelle ist zudem die zentrale Schnittstelle für den Austausch zwischen BaFin und BMF für alle von der Fokus- und Intensivaufsicht erfassten Aufsichtsobjekte.

    Digitalisierung

    Die Aufsicht der BaFin soll mithilfe moderner Technologien effizienter und stärker datengetrieben werden. Um dies zu befördern, wurde in der BaFin eine zentrale Analytics-Einheit aufgebaut, die Data Intelligence Unit (DIU). Die Einheit verfolgt das Ziel, Kompetenzen und Tools für die digitale Analyse von Daten und Informationen im Rahmen des Aufsichtshandelns bereitzustellen und weiterzuentwickeln. Sie ist das Bindeglied zwischen den Datenexperten in den Geschäftsbereichen und der IT.

    Die DIU entwickelt vor allem das sogenannte Aufseher-Cockpit. Hiermit erhalten die Aufseherinnen und Aufseher wesentliche, für die tägliche Arbeit notwendige Informationen auf einen Blick, automatisch vorausgewertet und mittelfristig unterstützt durch weitere IT-Anwendungen: Mittels Text-Crawling sollen z. B. das Internet automatisiert auf Hinweise unlauteren Verhaltens durchsucht sowie mittels Künstlicher Intelligenz große Datenmengen (Big Data) auf Auffälligkeiten geprüft werden.

    Zielorientierte Führung

    Für eine zielorientierte Führung wurden in der BaFin Zuständigkeiten, Rollen und Verantwortlichkeiten klarer verteilt. Zunächst wurde die Leitungsstruktur gestärkt: Der Präsident erhielt mehr Verantwortung für die Gesamtsteuerung. Klar definierte Verantwortlichkeiten zwischen dem Präsidenten, dem Direktorium und den Exekutivdirektorinnen und -direktoren erlauben eine effizientere Entscheidungsfindung.

    Im neu eingerichteten Geschäftsbereich Strategie, Policy und Steuerung sind bereichsübergreifende Steuerungs-, Kontroll- und Beratungsfunktionen sowie Querschnittsthemen wie Innovation und nachhaltige Finanzen gebündelt und miteinander verzahnt. Hierzu gehören auch die Stabsstellen für Transformationsmanagement und Koordination der Fokusaufsicht und Taskforce. Diese für die Weiterentwicklung der BaFin zentralen Bereiche werden aufgewertet und gestärkt. Über die Gesamtorganisation hinweg werden noch weitere Instrumente für eine effiziente Steuerung implementiert. So helfen etwa Zieldialoge zwischen BMF und BaFin-Präsident sowie innerhalb der Aufsicht, die BaFin systematisch, strategisch und effizient zu führen.

    Die im Mai 2022 veröffentlichten neuen Grundsätze der Zusammenarbeit zwischen BMF und BaFin richten die Rechts- und Fachaufsicht des BMF gemäß § 2 Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz zukunfts- und risikoorientiert aus.

    Kernelemente der neuen Grundsätze der Zusammenarbeit sind

    • Klarstellung der operativen Unabhängigkeit der BaFin für Einzelaufsichtsmaßnahmen,
    • Risikoorientierung der Rechts- und Fachaufsicht des BMF durch Fokussierung der Informationspflichten der BaFin auf risikobehaftete und weitere bedeutsame Fälle sowie
    • Verdeutlichung der gemeinsamen Ziele und Aufgaben von BMF und BaFin.

    Proaktivität und Krisenfestigkeit

    Krisenvorbeugung ist eine der originären Aufgaben der BaFin. Durch das Modernisierungsprojekt werden nun weitere Systeme aufgebaut, um den Finanzmarkt noch effektiver beaufsichtigen zu können: Mit der neuen forensischen Taskforce-Einheit kann die BaFin z. B. bei beaufsichtigten Unternehmen im Bedarfsfall schnell vor Ort eingreifen und eigene Ad-hoc-Prüfungen vornehmen. Durch eine intensivere und – nach Integration der Deutschen Prüfstelle für Rechnungslegung in die BaFin – einstufige Bilanzkontrolle werden die Abschlüsse der Emittenten proaktiv und gegebenenfalls auch vor Ort überprüft. Durch die Einführung von verdeckten Testkäufen („Mystery Shopping“) kann die BaFin mögliche Missstände im Verbraucher- und Anlegerschutz proaktiv und zielgerichtet untersuchen und verfolgen.

    Kontakt in den Markt und zu Hinweisgebern

    Um ergänzend einen engeren Kontakt in den Markt zu entwickeln, wurde im Modernisierungsprojekt eine neue Einheit, die Market Contact Group, eingerichtet. Diese soll den Austausch mit den Marktteilnehmern pflegen, Marktinformationen sammeln und auswerten. Die Ergebnisse ihrer Arbeit werden in die Aufsichtsarbeit eingespeist, um neue Impulse zu setzen.

    Darüber hinaus wurde die Hinweisgeberstelle optimiert und weiterentwickelt. Die Bereitschaft von Wissensträgern, sich an die BaFin zu wenden, wurde gestärkt. Die Ansprache (etwa im Internet) wurde verbessert, es wird umfangreich über Verfahren sowie Rechte aufgeklärt und den Hinweisgebern werden persönliche Ansprechpartnerinnen und Ansprechpartner an die Seite gestellt. Ein neues Hinweisgebersystem sammelt, filtert und priorisiert die eingehenden Hinweise, sorgt für eine schnelle Auswertung durch die einschlägigen Expertinnen und Experten und speist Erkenntnisse als Basis weiterer Aufsichtshandlungen in die Organisation ein.

    Ausblick zur Weiterführung der Modernisierung

    Die Modernisierung der BaFin wird auch nach dem offiziellen Ende des Modernisierungsprojekts im Dezember 2021 fortgeführt. Die Mittelfrist- und Jahresziele sowie die Modernisierungsagenda führen zu einer stetigen Transformation der BaFin.

    Mit dem Amtsantritt des neuen Präsidenten Mark Branson im August 2021, der Übernahme der Leitung des Geschäftsbereichs Wertpapieraufsicht durch Exekutivdirektor Dr. Thorsten Pötzsch im September 2021 und des Geschäftsbereichs Abwicklung und Geldwäscheprävention durch die neue Exekutivdirektorin Birgit Rodolphe im November 2021 sowie dem bevorstehenden Amtsantritt des neuen Exekutivdirektors Rupert Schäfer für den Geschäftsbereich Strategie, Policy und Steuerung im November 2022 erfolgte auch ein personeller Neuanfang an der Spitze der BaFin.

    Präsident Mark Branson treibt die Modernisierung der BaFin in eigener Verantwortung weiter voran und wird hierbei vom BMF unterstützt. Denn die Modernisierung ist ein längerfristiger Prozess, was auch im Koalitionsvertrag der Bundesregierung seinen Niederschlag gefunden hat („Wir wollen die Reform der deutschen Finanzaufsicht BaFin fortsetzen.“). Die angestoßenen Veränderungen müssen weitergeführt, vertieft beziehungsweise in Regelprozesse überführt werden.

    Wesentlich zum Erfolg des Projekts, für das BMF und BaFin im Jahr 2021 den ersten Preis in der Kategorie „agile Transformation“ des E-Government-Wettbewerbs erhielten, haben drei Faktoren beigetragen:

    1. Aktive Projektsteuerung
      Ein professionelles Projektmanagement mit relativ großen Freiheitsgraden für die Teilprojekte hatte einen großen Anteil am Projekterfolg.
    2. Aktive Kommunikation
      Hervorzuheben ist die Bedeutung der kontinuierlichen Kommunikation als Eckpfeiler der Transformation – insbesondere der dialogbasierten Formate für die am Projekt beteiligten Beschäftigten der BaFin.
    3. Dauerhafte Transformationseinheit
      Um den erfolgreichen Fortgang der Modernisierung sicherzustellen, hat die BaFin eine Stabsstelle zur (weiteren) Transformation eingerichtet, die an die Stelle des Projekts getreten ist.

    Viele der im Projekt und im Nachgang angewandten Konzepte und Maßnahmen können als Beispiel für eine nachhaltige Verwaltungsreform anderer Organisationen und Behörden dienen.

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