Navigation und Service

Inhalt

  • Analysen und Berichte

    Ver­tei­lungs­wir­kun­gen von Kin­der­bo­nus­zah­lung und Um­satz­steu­er­satz­sen­kung

    • Sowohl die Zahlung des Kinderbonus im Jahr 2020 als auch die niedrigeren Umsatzsteuersätze im Zeitraum vom 1. Juli bis 31. Dezember 2020 verbesserten die Einkommenssituation und die Konsummöglichkeiten von Haushalten. Beide Maßnahmen senkten die Ungleichheit, da insbesondere Haushalte mit niedrigen Einkommen profitierten.
    • Der Kinderbonus stärkte die Einkommen von Familien. Bei Familien mit geringeren Einkommen fallen – sowohl absolut als auch relativ gesehen – die Einkommens- und Konsumzuwächse höher aus als bei Familien mit hohen Einkommen.
    • Durch die Senkung der Umsatzsteuersätze stieg der Konsum – abhängig von der Weitergabe der Entlastung seitens der Unternehmen – um durchschnittlich zwischen 100 € und 200 € in jedem Haushalt im Jahr 2020. Alleinstehende, Alleinerziehende sowie Haushalte in den unteren Einkommensdezilen profitieren relativ gesehen mit dem größten Zuwachs an Konsumausgaben.

    Einleitung

    Die erste Welle der Corona-Pandemie und die damit verbundenen gesundheitspolitischen Einschränkungen im Frühjahr 2020 führten zu drastischen negativen konjunkturellen Auswirkungen. Vor diesem Hintergrund hat der Koalitionsausschuss am 3. Juni 2020 ein umfangreiches Konjunkturprogramm beschlossen, um die Folgen für Unternehmen und Haushalte abzufedern. Zur Stützung der Einkommenssituation privater Haushalte beinhaltet es Steuersenkungen, staatliche Transfers und Subventionen. Dabei sollten insbesondere Haushalte gestärkt werden, die besonders von der Krise betroffen waren – etwa Familien oder Haushalte mit geringen Einkommen. Eine solche Berücksichtigung von Verteilungswirkungen ist eine wichtige Dimension finanzpolitischen Handelns, um zielgenaue und wirkungsvolle Maßnahmen auszugestalten. Im Rahmen einer vom BMF in Auftrag gegebenen wissenschaftlichen Kurzexpertise wurden die Verteilungswirkungen der Auszahlung des Kinderbonus im September und Oktober 2020 in Höhe von zusammengenommen 300 € sowie der temporären Senkung der Umsatzsteuersätze von 19 Prozent auf 16 Prozent beziehungsweise von 7 Prozent auf 5 Prozent im Zeitraum vom 1. Juli bis 31. Dezember 2020 durch das ifo Institut untersucht. Die Ergebnisse dieser Kurzexpertise werden im Folgenden beschrieben.1

    Methodik

    Die Wirkung der beiden Maßnahmen wird durch ein sogenanntes Mikrosimulationsmodell ermittelt (ifo Tax and Transfer Behavioral Microsimulation Model). Diese Modellklasse erlaubt es, ex ante abzuschätzen, wie sich strukturelle Veränderungen im Steuer- und Transfersystem auf individuelle Einkommensverhältnisse auswirken. Im Fall der oben genannten Politikmaßnahmen liegt der Fokus auf der Betrachtung von Änderungen der Einkommens- und Konsumverteilung verschiedener Haushalte. Dabei unterscheidet das Modell u. a. nach Einkommensdezilen, der Anzahl von Kindern oder Haushaltstypen wie Paaren mit und ohne Kinder, Alleinerziehende oder Alleinstehende.

    Konkret wird innerhalb des Modells das deutsche Steuer- und Transfersystem zum aktuellen Rechtsstand nachgebildet. Für fiktive Haushalte, deren Charakteristika mithilfe repräsentativer Datensätze (Sozio-ökonomisches Panel und Einkommens- und Verbrauchsstichprobe) ermittelt werden, wird gemäß dem jeweiligen Haushaltskontext das verfügbare Nettoeinkommen sowie davon ausgehend die privaten Konsumausgaben berechnet. Um die Wirkung einer Maßnahme auf einen einzelnen hypothetischen Haushalt zu ermitteln, werden jeweils zwei Szenarien verglichen: Ein kontrafaktisches Ausgangsszenario ohne Reformmaßnahme mit einem, bei dem die zu untersuchende Reform im Steuer- und Transfersystem abgebildet wird. Anschließend werden diese Ergebnisse auf die deutsche Bevölkerung, also etwa 83 Millionen Personen in 42 Mio. Haushalten, hochgerechnet. Beide Maßnahmen wirkten ausschließlich im Jahr 2020, denn beim Kinderbonus handelte es sich um eine einmalige Transferzahlung2, während die Umsatzsteuersatzsenkung nur bis zum 31. Dezember 2020 galt.

    Um die Verteilungswirkungen der sich durch die Zahlung des Kinderbonus und die temporäre Umsatzsteuersatzsenkung ergebenden Änderungen von Einkommen beziehungsweise Konsummöglichkeiten zu interpretieren, werden gängige Armuts- und Ungleichheitsmaße herangezogen.

    Zur Messung von Armut und Ungleichheit gibt es verschiedene statistische Maße, die Aufschluss über die Armutsgefährdung von Personen und Haushalten beziehungsweise über die Verteilung ökonomischen Wohlstands, beispielsweise des Einkommens, innerhalb der Gesellschaft geben.

    In der Kurzexpertise werden zwei Ungleichheitsmaße, der Gini-Koeffizent und das P90-P10-Verhältnis sowie zwei Armutsmaße, die Armutsrisikoquote und die Kinderarmutsrisikoquote, betrachtet.

    Der Gini-Koeffizient liegt zwischen den Werten 0 und 1 und fällt umso höher aus, je größer die gemessene Ungleichheit ist. Das P90-P10-Verhältnis beziffert das Verhältnis der Einkommensobergrenzen des neunten zum ersten Dezil des Einkommens. Auch dieser Quotient fällt umso größer aus, je mehr Ungleichheit vorherrscht.

    Die Armutsrisikoquote ist definiert als Anteil derjenigen Haushalte, die ein Einkommen unterhalb der Armutsrisikoschwelle beziehen. Zur Berechnung Letzterer wird ein Einkommen von weniger als 60 Prozent des Medians der Einkommen aller Haushalte herangezogen. Die Kinderarmutsrisikoquote gibt den Anteil von Kindern in Haushalten unter der Armutsrisikoschwelle an allen Kindern in der Bevölkerung wieder.

    Ökonomische Effekte der Zahlung des Kinderbonus

    Der Kinderbonus in Höhe von 300 € für jedes im Jahr 2020 kindergeldberechtigte Kind wurde im September (200 €) und Oktober 2020 (100 €) automatisch an die berechtigten Haushalte ausgezahlt. Insgesamt wurde ein Kinderbonus für etwa 18 Millionen Kinder ausbezahlt.

    Der Kinderbonus wurde nicht auf Sozialleistungen angerechnet, ist jedoch gemeinsam mit dem Kindergeld beim steuerlichen Familienleistungsausgleich mit der Wirkung der Freibeträge für Kinder zu vergleichen („Günstigerprüfung“). Ab einer gewissen Einkommenshöhe – in Abhängigkeit von sonstigen Besteuerungsmerkmalen wie beispielsweise der Kinderzahl – übersteigt die Freibetragswirkung die Kindergeld- und Kinderbonuszahlungen. Daher stärkt der Kinderbonus die Kaufkraft von Familien mit geringen Einkommen überproportional.

    Auswirkungen auf Einkommen und Konsum

    Die durchschnittlichen Auswirkungen der Kinderbonuszahlungen auf die Einkommens- und Konsumsituation von Familien mit Kindern werden in Tabelle 1 aufgeführt. Haushalte mit einem Kind erfahren einen Einkommenszuwachs, der im Mittel bei 256 € beziehungsweise 0,54 Prozent liegt. Aufgrund der beschriebenen „Günstigerprüfung” ist dieser Betrag geringer als der Auszahlungsbetrag von ursprünglich 300 €. Haushalte mit Kindern geben im Durchschnitt jeweils den überwiegenden Teil der Kinderbonuszahlung für konsumtive Zwecke aus, wobei die relativen Zuwächse der Konsumausgaben in etwa ebenso hoch ausfallen wie die relativen Einkommenszuwächse. Bei Haushalten mit zwei oder mehr Kindern steigen Einkommens- und Konsumzugewinn, da der Kinderbonus für jedes kindergeldberechtige Kind gezahlt wurde.

    Wirkungen des Kinderbonus auf Haushalte mit Kindern sowie Gesamteffekt der Maßnahme auf alle deutschen Haushalte.

    Tabelle vergrößern
    Tabelle 1

    Eine detaillierte Analyse der Verteilungseffekte des Kinderbonus ermöglicht eine Darstellung der Haushalte nach Einkommensdezilen (siehe Tabelle 2). Für Haushalte mit einem Kind erhöhte sich bis zum vierten Einkommensdezil das durchschnittliche Netto-Haushaltseinkommen vollständig um den ausgezahlten Kinderbonus. Haushalte im ersten Einkommensdezil haben ein um 1,73 Prozent erhöhtes Einkommen und steigern ihren Konsum um 1,54 Prozent. Im dritten Einkommensdezil steigern sich Einkommen und Konsum um 0,99 beziehungsweise 0,77 Prozent. Im fünften Einkommensdezil beträgt der durchschnittliche Konsumzuwachs noch mehr als 0,5 Prozent und die „Günstigerprüfung“ entfaltet erstmals marginale Wirkung. In den obersten beiden Einkommensdezilen macht sich die „Günstigerprüfung“ der steuerlichen Kinderfreibeträge deutlich bemerkbar. Hier fallen die Einkommenssteigerungen – absolut wie relativ gesehen – deutlich geringer aus und liegen nur noch bei 0,20 beziehungsweise 0,07 Prozent (144 € beziehungsweise 80 €). Auch der Konsum dieser Haushalte reagiert weniger ausgeprägt. Haushalte mit zwei oder mehr Kindern profitieren in ähnlicher Weise im unteren Einkommensbereich am stärksten, die jeweiligen absoluten und relativen Effekte fallen dabei deutlich höher aus (siehe exemplarischer Fall für zwei Kinder in Tabelle 2).

    Die gesamtwirtschaftliche Wirkung der Maßnahme kann mithilfe einer Betrachtung aller Haushalte in Deutschland ermittelt werden. Ausweislich der letzten Zeile in Tabelle 1 erhöhte die Zahlung des Kinderbonus das Haushaltseinkommen aller Haushalte – also inbegriffen auch jene, die keinen Kinderbonus erhalten haben – im Durchschnitt im Jahr 2020 um etwa 90 €, was einem Plus von 0,24 Prozent entspricht. Der Konsum erhöht sich um 0,20 Prozent. Diese Betrachtung verdeutlicht, dass die Zahlung des Kinderbonus eine signifikante volkswirtschaftliche Dimension hat.

    Auswirkungen der Zahlung eines Kinderbonus für Haushalte verschiedener Einkommensklassen

    Tabelle vergrößern
    Tabelle 2

    Verteilungswirkungen

    Die Zahlung des Kinderbonus verbessert die betrachteten Ungleichheitsmaße. Der Gini-Koeffizient sinkt gegenüber dem Ausgangsszenario bezogen auf die Haushaltseinkommen um 0,2 Prozent (siehe Tabelle 3). Das P90-P10-Verhältnis bezogen auf das Haushaltseinkommen sinkt um 0,038 Punkte und bezogen auf die Konsumausgaben um 0,021 Punkte. Der Kinderbonus stellt also eine finanzielle Entlastung insbesondere von Familien mit niedrigen und mittleren Einkommen dar und reduziert die bestehende finanzielle Ungleichheit. Zu beachten ist, dass diese Berechnungen auf die Gesamtheit aller deutschen Haushalte bezogen wird. Bezöge man die Berechnungen allein auf die Haushalte mit Kindern, fielen die Effekte noch deutlicher aus.

    Auswirkungen von Umsatzsteuersatzsenkung und Kinderbonus auf verschiedene Ungleichheitsmaße

    Tabelle vergrößern
    Tabelle 3

    Der Kinderbonus erhöht insbesondere in den unteren und mittleren Einkommensdezilen das Nettohaushaltseinkommen und dadurch das Medianeinkommen. Entsprechend erhöht sich die Armutsrisikoschwelle, wodurch mehr Personen rein mechanisch unter die Armutsrisikoschwelle fallen können. Die Armutsrisikoschwelle, gemessen am Äquivalenzeinkommen, steigt durch den Kinderbonus um 3,50 € pro Monat. Trotz dieser Verschiebung verringert sich das relative Maß der Armutsrisikoquote um 0,4 Prozentpunkte. Da Familien in den unteren Einkommensdezilen eher von der vollen Wirkung des Kinderbonus profitieren sowie aufgrund der Nichtanrechnung auf Leistungen nach dem Zweiten Buch Sozialgesetzbuch werden viele Haushalte über die Armutsrisikoschwelle gehoben und das Maß für relative Armut verringert sich. Reformgemäß reagiert die Kinderarmutsrisikoquote am deutlichsten; sie sinkt um 1,5 Prozentpunkte.

    Ökonomische Effekte der temporären Umsatzsteuersatzsenkung

    Als fiskalisch umfangreichste nachfragestützende Maßnahme sah das Konjunkturprogramm eine Absenkung des allgemeinen Umsatzsteuersatzes von 19 Prozent auf 16 Prozent und des ermäßigten Umsatzsteuersatzes von 7 Prozent auf 5 Prozent für den Zeitraum vom 1. Juli bis zum 31. Dezember 2020 vor. Bei einer Umsatzsteuersenkung können die Unternehmen die niedrigere Umsatzsteuer grundsätzlich an die Verbraucherinnen und Verbraucher weitergeben, sodass diese Waren und Dienstleistungen billiger werden. Die Unternehmen sind hierzu jedoch nicht verpflichtet. Der Umfang der Weitergabe dürfte für verschiedene Güter unterschiedlich hoch sein, weshalb im Folgenden zwei Szenarien angenommen werden, die einen realistischen Korridor aufspannen: Zum einen wird eine vollständige Weitergabe der Umsatzsteuersenkungen unterstellt, zum anderen wird von einer hälftigen Weitergabe ausgegangen. Es wird zudem unterstellt, dass sich die Haushaltseinkommen durch die Umsatzsteuersatzsenkung, eine indirekte Steuer, in der kurzen Frist nicht ändern. Es werden daher im Folgenden nur die Wirkungen auf die Konsumausgaben betrachtet. Weiterhin ist zu beachten, dass im gewählten Modellrahmen etwaige Vorzieheffekte – ein wesentlicher Wirkungskanal der Maßnahme – unberücksichtigt bleiben. Insofern stellen die dargestellten Ergebnisse eine konservative Abschätzung der Konsumanpassungen dar.

    Auswirkungen auf den Konsum und Verteilungswirkung

    Die Umsatzsteuersatzsenkung mit unterstellter vollständiger Weitergabe an die Endverbraucherinnen und -verbraucher führt zu einer Erhöhung des durchschnittlichen Konsums aller Haushalte von 0,88 Prozent beziehungsweise 203 € (siehe Tabelle 4). Alleinstehende sowie Alleinerziehende reagieren mit der höchsten relativen Steigerung der Konsumausgaben (0,93 beziehungsweise 0,89 Prozent), Paare ohne beziehungsweise mit Kindern reagieren jeweils mit in etwa gleichen Konsumänderungen (0,85 beziehungsweise 0,84 Prozent). Zwar fallen die Entlastungen bei Familien in absoluter Höhe mit Beträgen zwischen 254 € und 274 € – abhängig von der Anzahl der Kinder – am höchsten aus. Aber Familien haben im Mittel deutlich höhere Konsumausgaben, sodass der relative Anstieg der Konsumausgaben nur zwischen 0,83 Prozent und 0,87 Prozent liegt. Demgegenüber steigern Haushalte ohne Kinder ihren Konsum in diesem Szenario um 0,89 Prozent.

    Entwicklung der Konsumausgaben der Haushalte bei Umsatzsteuersatzsenkung

    Tabelle vergrößern
    Tabelle 4

    Tabelle 5 weist die Wirkungen der Steuersatzsenkungen hinsichtlich der Einkommensverteilung aus. Hier zeigt sich, dass die Haushalte mit höheren Einkommen zwar einen größeren Anstieg der absoluten Konsumausgaben aufweisen (94 € im 1. Dezil gegenüber 302 € im 10. Dezil), bezogen auf die jeweils getätigten Konsumausgaben die Zuwächse aufgrund der Steuerentlastung in den unteren Einkommensdezilen jedoch höher ausfallen (0,89 Prozent im 1. Dezil gegenüber 0,78 Prozent im 10. Dezil). Insofern führt die Senkung der Umsatzsteuersätze zu höheren Konsumausgaben über alle Einkommensklassen hinweg, fällt aber relativ gesehen bei Haushalten mit niedrigeren Einkommen stärker ins Gewicht als bei Haushalten mit hohen Einkommen. Bei einer hälftigen Weitergabe der Umsatzsteuersatzsenkungen fallen die beschriebenen Effekte in etwa halb so hoch aus.

    Bei einer vollständigen Weitergabe der Umsatzsteuersenkung an die Endverbraucherinnen und -verbraucher sinkt das P90-P10-Verhältnis bezogen auf den Konsum um 0,005 Punkte (siehe Tabelle 3). Sofern die Umsatzsteuersenkungen nur hälftig weitergegeben werden, sinkt das P90-P10-Verhältnis bezogen auf den Konsum um 0,002 Punkte. Somit baut die Umsatzsteuersatzsenkung bestehende Ungleichheit bei den Konsummöglichkeiten ab, auch wenn der Effekt eher gering ausfällt. Rechnet man die Effekte beider Maßnahmen, Kinderbonus und Senkung der Umsatzsteuersätze, zusammen, sinkt das P90-P10-Verhältnis bezogen auf den Konsum bei einer vollständigen Weitergabe der Umsatzsteuersenkungen um 0,026 Punkte und bei einer hälftigen Weitergabe um 0,024 Punkte.

    Wirkung einer Senkung der Umsatzsteuersätze auf Haushalte verschiedener Einkommensklassen

    Tabelle vergrößern
    Tabelle 5

    Fazit

    Die Auswirkungen auf die Verteilung von Einkommen und Konsum sind ein wichtiger Aspekt bei der Ausgestaltung und der Bewertung einer fiskalischen Maßnahme. Die Auszahlung des Kinderbonus sowie die temporäre Senkung der Umsatzsteuersätze gaben einerseits wichtige Impulse für eine Stabilisierung und Unterstützung des Hochlaufs der Wirtschaft nach dem Frühjahrslockdown 2020. Zum anderen hatten sie zum Ziel, Haushalte mit niedrigen Einkommen sowie Familien, die besonders von den Auswirkungen der Pandemie betroffen sind, im Jahr 2020 gezielt zu unterstützen.

    Durch den Kinderbonus werden die Haushaltseinkommen und Konsumausgaben von Familien mit Kindern gegenüber einem Ausgangsszenario ohne Reformmaßnahmen deutlich erhöht, wobei Haushalte umso stärker profitieren, je mehr Kinder sie haben. Für Haushalte mit einem Kind steigt das Einkommen durchschnittlich um 256 € beziehungsweise 0,54 Prozent. Der Kinderbonus bewirkt bei Haushalten mit niedrigeren Einkommen höhere Einkommens- und Konsumzuwächse als bei Haushalten mit hohen Einkommen. Dies bedeutet, dass vor allem Familien mit geringeren und mittleren Einkommen, die besonders durch die Corona-Krise belastet wurden und werden, relativ bessergestellt werden. Darüber hinaus hat die Zahlung des Kinderbonus die Wirtschaft im Jahr 2020 insgesamt signifikant gestärkt, denn der Konsum aller Haushalte fiel um 0,2 Prozent höher aus als in einem Szenario ohne die Maßnahme.

    Die Umsatzsteuersatzsenkungen haben zunächst keinen direkten Effekt auf die durchschnittlichen Haushaltseinkommen, beeinflussen jedoch die Konsummöglichkeiten der Haushalte. Wird die Steuersatzsenkung vollständig von den Unternehmen weitergegeben, steigt der durchschnittliche Konsum um 0,9 Prozent in jedem Haushalt im Jahr 2020. Bei einer hälftigen Weitergabe sind es etwa 0,4 Prozent. Alleinstehende, Alleinerziehende sowie Haushalte mit geringeren Einkommen reagieren relativ gesehen mit dem größten Zuwachs an Konsumausgaben. Die dargestellten Konsumanpassungen durch die Umsatzsteuersenkungen stellen dabei eine untere Grenze dar, da die Berechnungen keine Vorzieheffekte durch die erwartete Erhöhung der Umsatzsteuersätze im nächsten Jahr berücksichtigen.

    Beide Reformmaßnahmen tragen zu einer Verbesserung einschlägiger Ungleichheits- und Armutsmaße, etwa dem Gini-Koeffizienten, der Armutsrisikoquote oder dem P90-P10-Verhältnis, bei. Insbesondere der Kinderbonus ist für das Verteilungsziel der finanziellen Entlastung von Familien mit niedrigen und mittleren Einkommen eine wirksame Leistung.

    Fußnoten

    1
    Die Kurzexpertise ist hier (PDF, 965 KB) online abrufbar.
    2
    Durch das Dritte Gesetz zur Umsetzung steuerlicher Hilfsmaßnahmen zur Bewältigung der Corona-Krise (Drittes Corona-Steuerhilfegesetz) vom 10. März 2021 werden Familien im Laufe des Kalenderjahres 2021 durch einen erneuten Kinderbonus in Höhe von insgesamt 150 € unterstützt.

Footer