- Die Spending Review 2019/2020 zu den Aspekten Erfolgskontrollen und Gender Mainstreaming in Fördermaßnahmen im Themenkreis „Weiterbildung, Wiedereinstieg, Existenzgründung“ wurde am 10. März 2020 erfolgreich abgeschlossen.
- Eine wesentliche Voraussetzung für aussagekräftige Erfolgskontrollen ist, dass bereits bei der Konzeptionierung einer Fördermaßnahme die begleitende und abschließende Erfolgskontrolle mitgeplant wird. Es besteht in den Ressorts ein hoher Bedarf an Aufbau und Transfer von Wissen und Kompetenzen im Hinblick auf die konkrete Planung dieser Erfolgskontrollen.
- Bei der Frage von Gender Mainstreaming bei Fördermaßnahmen ist zu beachten, dass auch vermeintlich genderneutrale Gesetze und Maßnahmen sich oft unterschiedlich auf die Lebenssituation von Frauen und Männern auswirken und eine unmittelbare oder mittelbare Wirkung auf die Gleichstellung entfalten können. Um dieses erkennen, bewerten und entsprechend gendergerecht agieren zu können, bedarf es entsprechenden Wissens beziehungsweise der entsprechenden Sensibilisierung.
- Bei der Durchführung von Erfolgskontrollen und Gender Mainstreaming sollte nicht die Sorge vor negativen Ergebnissen dominieren, sondern die Chance, die untersuchten Fördermaßnahmen im Sinne eines institutionellen Lernens zu verbessern und weiterzuentwickeln sowie die Erfahrungen in die Erarbeitung neuer Förderungen einfließen zu lassen.
Methodischer Ansatz von Spending Reviews im Bundeshaushalt
Seit dem Jahr 2015 wird der Prozess der jährlichen Haushaltsaufstellung durch sogenannte Spending Reviews im Bundeshaushalt ergänzt. Diese sind einnahme- oder ausgabeseitige Haushaltsanalysen. Sie dienen vor allem zur Verbesserung der Wirkungsorientierung und der Verbesserung der Struktur des Haushalts. Diese Spending Reviews sind bereichsumfassend, schnell und ihre Ergebnisse können direkt im Haushaltsverfahren umgesetzt werden.
Spending Reviews sind eine gemeinsame Aufgabe des BMF und der fachlich zuständigen Ministerien. Dadurch können ganze Politikbereiche vollumfänglich betrachtet und so Überschneidungen und Wechselwirkungen etwa von Förderprogrammen oder Maßnahmen sichtbar gemacht werden.1
In der Regel werden jährlich zwei Spending Reviews durchgeführt. Die Themen werden gemeinsam mit den Eckwerten zum Bundeshaushalt zunächst im Kabinett beschlossen. Ziel ist, dass die Ergebnisse vor dem Beschluss zu den Eckwerten des Bundeshaushalts für das Folgejahr vorliegen, um sie in die dann kommende Haushaltsaufstellung einfließen lassen zu können. Das bedeutet, dass eine Spending Review innerhalb eines Jahres komplett abgeschlossen ist.
Nach dem Kabinettsbeschluss zu dem Thema steuert ein Lenkungsausschuss auf Staatssekretärsebene den Prozess. Er setzt für das Spending-Review-Thema eine Arbeitsgruppe ein und bestimmt deren detaillierten Arbeitsauftrag. In der Arbeitsgruppe arbeiten Vertreterinnen und Vertreter des BMF und der fachlich betroffenen Ministerien zusammen. Die Arbeitsgruppe kann sich durch Gäste (beispielsweise externe Fachleute) fachlich unterstützen lassen. Spending Reviews sollen keine Forschungsprojekte im eigentlichen Sinne sein, sondern auf verfügbaren Informationen aufbauen und in dem engen zeitlichen Rahmen des Haushaltsaufstellungsverfahrens im Bundeshaushalt umsetzbare und finanzwirksame Ergebnisse liefern.
Seit ihrer Einführung im Jahr 2015 wurden bislang acht Spending Reviews im Bundeshaushalt abgeschlossen. Das Spektrum der Untersuchungen reichte von der Förderung des kombinierten Verkehrs und Programmen im Bereich Klima und Energie in Deutschland über die deutsche humanitäre Hilfe, Not- und Übergangshilfe bis zu verwaltungsinternen Themen wie Fragen der Beschaffung oder des Forderungsmanagements.
Die Abschlussberichte der Arbeitsgruppen werden im Finanzbericht des BMF und auf der Website des BMF veröffentlicht. Dort können auch weiterführende Informationen zum Konzept der Spending Reviews im Bundeshaushalt abgerufen werden.
Spending Review 2019/2020
Arbeitsauftrag zur Untersuchung im Themenkreis „Weiterbildung, Wiedereinstieg, Existenzgründung“
Der Schwerpunkt im Spending-Review-Zyklus 2019/2020 war der Bereich Erfolgskontrollen und Genderwirkungen. Das Bundeskabinett hatte am 26. Juni 2019 das BMF, das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi), das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS), das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ) und das Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) beauftragt, bis zum Eckwertebeschluss für den Bundeshaushalt 2021 eine Spending Review zum Thema „Weiterbildung, Wiedereinstieg, Existenzgründung“ durchzuführen.
Die Aufgabe der dazu eingesetzten Arbeitsgruppe war es, exemplarische Maßnahmen der beteiligten Ressorts aus diesem Themenkreis zu untersuchen, mit dem Ziel, verallgemeinerungsfähige Schlussfolgerungen für die zukünftige Ausgestaltung von Fördermaßnahmen und deren Erfolgskontrollen zu gewinnen. Hierbei wurden erstmals in einer Spending Review auch Genderaspekte berücksichtigt.
Dabei war sich die Arbeitsgruppe der Tatsache bewusst, dass sowohl das biologisch körperliche Geschlecht als auch Geschlechterrollen nicht nur binär männlich oder weiblich existieren, sondern als Spektrum verstanden werden müssen. Es gibt Menschen, die sich nicht männlich oder weiblich zuordnen möchten oder können. Diese haben – sofern sie dies wünschen – die Möglichkeit, sich auch personenstandsrechtlich mit einem offenen oder diversen Geschlechtseintrag eintragen zu lassen. Unstrittig ist, dass der Benachteiligung jedweder Personengruppen aufgrund ihres biologischen oder sozialen Geschlechts entgegenzuwirken ist. Dennoch liegt der Fokus des Abschlussberichts der Arbeitsgruppe im Abbau von Ungleichbehandlungen zwischen Frauen und Männern, da diese Fragen die gesellschaftspolitische Schwerpunktproblematik betreffen.
Bestehende Vorgaben zu Erfolgskontrollen und Gender Mainstreaming in Fördermaßnahmen
Erfolgskontrollen
Grundsätzlich sind für alle finanzwirksamen Maßnahmen Erfolgskontrollen durchzuführen.
Erfolgskontrollen
sind gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 Bundeshaushaltsordnung (BHO) für alle finanzwirksamen Maßnahmen angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen und Erfolgskontrollen durchzuführen. Diese Vorgaben der BHO werden durch verbindliche Verwaltungsvorschriften ergänzt. Das BMF hat eine „Arbeitsanleitung Einführung in Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen“ veröffentlicht.
Diese Erfolgskontrollen umfassen eine Zielerreichungskontrolle und Wirkungskontrolle. Mit der Zielerreichungskontrolle wird durch einen Vergleich der geplanten Ziele mit der tatsächlich erreichten Zielrealisierung (Soll-Ist-Vergleich) festgestellt, welcher Zielerreichungsgrad zum Zeitpunkt der Erfolgskontrolle gegeben ist. Bei der Wirkungskontrolle wird ermittelt, ob die Maßnahme für die Zielerreichung geeignet und ursächlich war. Hierbei sind alle beabsichtigten und unbeabsichtigten Wirkungen der durchgeführten Maßnahme in angemessenem Umfang zu ermitteln.
Gender Mainstreaming
Bei der Planung von Fördermaßnahmen des Bundes sind zudem auch stets die Aspekte des Gender Mainstreamings zu beachten.
Gender Mainstreaming
in diesem Sinne ist durch die „Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien“ in § 2 bestimmt: „Die Gleichstellung von Frauen und Männern ist durchgängiges Leitprinzip und soll bei allen politischen, normgebenden und verwaltenden Maßnahmen der Bundesministerien in ihren Bereichen gefördert werden (Gender Mainstreaming).“
Für einzelne Bereiche gibt es ausführliche Arbeitshilfen. Zum Beispiel zielt die umfassende „Arbeitshilfe geschlechterdifferenzierte Gesetzesfolgenabschätzung“ darauf ab, frühzeitig gleichstellungspolitische Ziele bei der Planung der gesetzgeberischen Maßnahme zu berücksichtigen, Zielallianzen und -konflikte zwischen ressortpolitischen und gleichstellungspolitischen Zielen transparent zu machen und Anhaltspunkte für verdeckte Benachteiligungen, Beteiligungsdefizite und die Verfestigung von Rollenmustern zu gewinnen. Mit gleichstellungsorientierten Gesetzesfolgenabschätzungen können mögliche negative Gleichstellungseffekte in Gesetzesvorhaben von vornherein vermieden werden.
Europäische Perspektive: ESF-Bundesprogramme
Bei drei im Rahmen dieser Spending Review untersuchten Fördermaßnahmen handelt es sich um ESF-Bundesprogramme.
ESF-Bundesprogramme
sind Förderprogramme des Bundes, die mit Mitteln aus dem Europäischen Sozialfonds (ESF) (ko)finanziert werden. Daher sind bei diesen nationalen Programmen bestimmte Auflagen und Vorgaben der EU-Kommission zu beachten. Der ESF ist Europas wichtigstes Instrument zur Förderung der Beschäftigung und sozialer Integration.
Bei diesen Programmen fielen im Rahmen der Betrachtung von Erfolgskontrolle und Gender Mainstreaming zwei Aspekte besonders auf.
- ESF Programm-Monitoring
Im Rahmen von ESF-Bundesprogrammen ist das sogenannte Programm-Monitoring verpflichtend. Dieses wird vor allem während der Laufzeit eines Projekts und des Programms durchgeführt. Es ermöglicht die Untersuchung laufender Zielabweichungen. Voraussetzung für die Gewährung der Mittel ist, dass die entsprechenden Festlegungen bezüglich Zielfestlegung, Datenerhebung und laufendem Monitoring schon in der Planungsphase erfolgen.
Im Ergebnis ist die entsprechende Erfolgskontrolle, insbesondere das Verlaufsmonitoring mit Überwachung bestimmter Indikatoren in diesen Programmen, stärker aufgestellt als bei rein national verankerten Maßnahmen ohne vergleichbare Vorgaben. Allerdings stehen diesen Vorteilen bei ESF-Programmen aus Sicht der Arbeitsgruppe auch Nachteile gegenüber – etwa der sehr große Aufwand für das Administrieren der ESF-Vorgaben und das Risiko, dass die Zielgruppe durch umfassende Mitwirkungspflichten bei der Datenerhebung von einer Teilnahme an der Förderung abgehalten wird.
- ESF-Vorgaben zu gleichstellungsorientiertem Monitoring
Für bestimmte vorgegebene Indikatoren sind die Daten nach Geschlecht aufgeschlüsselt zu erheben. In Verbindung mit den zuvor skizzierten verbindlichen Vorgaben für das Programm-Monitoring und strikten Vorgaben für die Angaben von Gleichstellungszielen vor Förderbeginn sind die Voraussetzungen für ein gleichstellungsorientiertes Monitoring gegeben.
Bei den in der Arbeitsgruppe betrachteten Fördermaßnahmen, die rein national verankert sind, fanden sich ebenfalls geschlechterdifferenzierte Datenerhebungen, die aber zum Teil nicht den gleichen Umfang und Bezug zu den ESF-Indikatoren hatten.
Erkenntnisse der Arbeitsgruppe
Erfolgskontrollen
Es zeigte sich, dass eine wesentliche Voraussetzung für eine gute Erfolgskontrolle darin besteht, dass bereits frühzeitig bei der Planung einer Fördermaßnahme (und nicht erst später bei Planung und Durchführung der Erfolgskontrollen) die Ausgangslage, die angenommenen Wirkungen, die Ziele sowie Indikatoren/Kriterien für die Erfolgskontrolle festgelegt werden.
Die Verantwortung für die Planung von Fördermaßnahmen und deren Erfolgskontrolle (Verfahren und Kriterien) liegt bei den Ressorts und dort in den jeweiligen Fachreferaten. Bei ihnen liegt das spezifische Wissen über ihr Fach- und Fördergebiet. Dort muss geplant werden, welche Ziele mit welcher Priorisierung und welchen Instrumenten angestrebt werden und wie überprüft wird, ob die gewünschte Wirkung erzielt wurde.
Für die Umsetzung der Fördermaßnahme wird oftmals eine administrierende Stelle (z. B. Projektträger, nachgeordnete Behörde) beauftragt, die das zuständige Fachreferat bei der Durchführung, aber auch bei den begleitenden beziehungsweise abschließenden Erfolgskontrollen unterstützt. Bei der Umsetzung von Erfolgskontrollen in der Praxis wird die Bestimmung von überprüfbaren Zielen sowie der zugehörigen Indikatoren/Kriterien oftmals als eine der schwierigsten Aufgaben angesehen.
Es besteht daher in den Ressorts ein hoher Bedarf an Aufbau und Transfer von Wissen und Kompetenzen in der Breite im Hinblick auf die konkrete Planung von Fördermaßnahmen und Erfolgskontrollen, der hausweiten Sicherung dieses Wissens und der im Ressort angewandten Praxis und Erfahrungen durch geeignete Verfahren. Durch die dezentrale Zuständigkeit für die Erfolgskontrolle in den Fachreferaten bietet sich zur Sicherung einheitlicher Standards beziehungsweise methodischer Qualitätssicherung ein übergeordneter Austausch im Ressort an.
Aus Sicht der Arbeitsgruppe könnten sich hier zur Verbesserung verschiedene Instrumente anbieten:
- Schaffung beziehungsweise Weiterentwicklung und Pflege fachspezifischer und praxisgerechter Arbeitshilfen der Ressorts,
- Einrichtung von Experten- oder Koordinierungsrunden von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern aus den Fachabteilungen mit Förderungsmaßnahmen,
- Intensivierung des ressortübergreifenden Austauschs beziehungsweise der Vernetzung zwischen den Ressorts, etwa durch einen Austausch von Good Practices und von Arbeitshilfen zwischen den Häusern.
Gender Mainstreaming
Bei der Frage von Gender Mainstreaming bei Fördermaßnahmen ist zu beachten, dass auch vermeintlich genderneutrale Gesetze und Maßnahmen sich oft unterschiedlich auf die Lebenssituation von Frauen und Männern auswirken und eine unmittelbare oder mittelbare Wirkung auf die Gleichstellung entfalten können. Um dieses erkennen, bewerten und entsprechend gendergerecht agieren zu können, bedarf es zunächst des entsprechenden Wissens beziehungsweise der entsprechenden Sensibilisierung.
Auch die Prüfung von Gender Mainstreaming erfolgt durch das jeweilige Ressort und hier auf Ebene der Fachreferate, die die Fördermaßnahme planen. Die Prüfung zu Gender Mainstreaming erfolgt bei jeder Fördermaßnahme. Auch wenn nicht bei allen Fördermaßnahmen eine inhaltliche Hauptprüfung notwendig ist, so ergibt sich alleine schon aus der Anzahl von Fördermaßnahmen der Bundesregierung die Notwendigkeit, dass die Ressorts das dafür notwendige Wissen und die erforderlichen Fähigkeiten in erheblicher Breite vorhalten beziehungsweise entwickeln.
Zum Aufbau und zur Weiterentwicklung des notwendigen Wissens zu Gender Mainstreaming in Fördermaßnahmen in den Ressorts bieten sich vor allem die Schaffung beziehungsweise Pflege von entsprechenden Arbeitsanleitungen und Schulungen an.
Für Fördermaßnahmen, die durch Gesetzesentwürfe umgesetzt werden, gibt es im Rahmen der Gesetzesfolgenabschätzung eine Arbeitshilfe des BMFSFJ zu Gender Mainstreaming. Für Fördermaßnahmen, die durch andere Formen als durch Gesetz umgesetzt werden (etwa durch Förderrichtlinien beziehungsweise Förderbekanntmachungen), gibt es bislang keine Arbeitshilfe.
Aus Sicht der Arbeitsgruppe sollte den Ressorts eine zusätzliche Arbeitshilfe für Gender Mainstreaming in (nichtgesetzlich ausgestalteten) Fördermaßnahmen zur Verfügung stehen. Damit könnten die Fachreferate in den Ressorts auch hier für die Beachtung der Prüfung von Gender Mainstreaming sensibilisiert werden und ihnen zugleich eine spezifische und praxisgerechte Hilfe an die Hand gegeben werden. Das BMFSFJ hat die Arbeitshilfe zur geschlechterdifferenzierten Gesetzesfolgenabschätzung überarbeitet. Diese wird im November 2020 veröffentlicht.
Ferner kam die Arbeitsgruppe zur Auffassung, dass zur Förderung des Transfers von Wissen und bisherigen Erfahrungen sowie zur Weiterentwicklung von Wissen und Praxis die Einrichtung einer Stelle beim BMFSFJ, an die sich die Fachreferate der Ressorts bei Fragen zur Prüfung von Gender Mainstreaming bei Fördermaßnahmen wenden können, hilfreich wäre.
Erste Umsetzungen der Erkenntnisse aus der Spending Review
Gleichstellungsstrategie der Bundesregierung
Die Gleichstellungsstrategie der Bundesregierung wurde im Juli 2020 unter Federführung des BMFSFJ vorgelegt. Sie legt Ziele für die Gleichstellung von Frauen und Männern fest und zeigt, wie die Vorhaben der Bundesregierung dazu beitragen, diese Ziele zu erreichen.
In der Gleichstellungsstrategie wird explizit eine Empfehlung der Spending-Review-Arbeitsgruppe aufgegriffen. Zur Erreichung des Ziels „Die Bundesregierung fördert die tatsächliche Gleichstellung querschnittlich und strukturell“ wird dort die Einrichtung einer Stelle beim BMFSFJ zur Beratung der Ressorts zum Gender Mainstreaming bei Gesetzesfolgenabschätzung und Planung von Fördermaßnahmen benannt.
Nationale Weiterbildungsstrategie
Das BMAS und das BMBF haben in gemeinsamer Federführung und unter Beteiligung weiterer Partner die Nationale Weiterbildungsstrategie (NWS) erarbeitet und im Juni 2019 vorgestellt. Mit der Strategie wurden u. a. Prüfaufträge und konkrete Maßnahmen zur Ausgestaltung weiterbildungs- und arbeitsmarktpolitischen Handelns für die berufliche Weiterbildung, das lebensbegleitende Lernen und die Kompetenzentwicklung formuliert.
Der Prozess der Spending Review hat unmittelbare Anregungen für den Umsetzungsprozess der NWS gegeben. So werden beispielsweise bei der Planung und Konzeption des Bundesprogramms zur Förderung von Weiterbildungsverbünden Indikatoren zugrunde gelegt, anhand derer zu einem späteren Zeitpunkt die geförderten Modellprojekte hinsichtlich ihres Erfolgs überprüft werden können. Daneben wurde für den Umsetzungsprozess der NWS durch die aktuelle Spending Review auch noch einmal die Sensibilität für Genderaspekte im Zusammenhang mit Weiterbildung erhöht.
Fazit
Für eine aussagekräftige Erfolgskontrolle ist eine wesentliche Voraussetzung, diese direkt bei der Planung einer Fördermaßnahme mitzudenken und zu planen. Das notwendige Wissen ist dazu unabdingbar und bestimmte Vorgaben sowie ressortspezifische Verfahren können die Fachreferate bei der Planung und Umsetzung unterstützen. Von entscheidender Bedeutung ist es zudem, dass der Wille zur Planung und Durchführung einer guten Erfolgskontrolle besteht und gefördert wird. Erfolgskontrollen sind mehr als die Erfüllung der entsprechenden haushaltsrechtlichen Pflichten. Sie dienen einer transparenten Darstellung der Arbeit der Verwaltung, der Verbesserung der Effektivität und Effizienz der eingesetzten Mittel sowie der Kommunikation der politischen Leistungen und ihrer Erfolge.
Bei der Durchführung von Erfolgskontrollen sollte nicht die Sorge vor negativen Ergebnissen dominieren, sondern die Chance, die untersuchten Fördermaßnahmen im Sinne eines institutionellen Lernens zu verbessern und weiterzuentwickeln sowie die Erfahrungen in die Erarbeitung neuer Förderungen einfließen zu lassen. Hierfür erscheint die Schaffung eines positiven Verstärkungsklimas sehr wichtig. Nur wer Stärken und Schwächen erkennt, kann besser werden.
Auch für Gender Mainstreaming bei Fördermaßnahmen des Bundes ist es essenziell, dass auf allen Ebenen die Bereitschaft vorhanden ist, in notwendiges Wissen und die Kompetenzentwicklung zu investieren sowie die Sensibilisierung zu fördern. Das Ziel sollte sein, dass die Prüfung von Gender Mainstreaming in Fördermaßnahmen im Wissen um die Möglichkeit der mittelbaren unterschiedlichen Auswirkungen auf die Lebenssituation der Geschlechter ein selbstverständlicher Bestandteil der Planung einer Fördermaßnahme ist.
Fußnoten
- 1
- Siehe auch: Spending Reviews im Bundeshaushalt