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    CO­VID-19-Pan­de­mie als Her­aus­for­de­rung für die Ban­ken­auf­sicht

    • Die nach der Finanzmarktkrise 2007/2008 verbesserte Bankenregulierung hat sich bewährt. Banken haben zusätzliche Kapital- und Liquiditätsressourcen aufgebaut, die während der COVID-19-Pandemie zur Bereitstellung von Liquidität und Krediten an Unternehmen und Privathaushalte genutzt werden können.
    • Die Aufsichtsbehörden haben schnell und pragmatisch reagiert. Die Flexibilität des bestehenden Regelwerks wurde genutzt, um die Kreditinstitute auch unter den gegebenen außergewöhnlichen Umständen in die Lage zu versetzen, die Realwirtschaft mit Finanzierungsmitteln zu versorgen – ohne dabei das Ziel der Finanzstabilität zu gefährden. Soweit sachgerecht und vertretbar, wurde das europäische Bankenaufsichtsrecht punktuell kurzfristig und zielgerichtet angepasst.
    • Ungeachtet der ermöglichten Erleichterungen für die Kreditvergabe an Unternehmen und Privathaushalte wird von den Banken auch weiterhin ein Risikomanagement erwartet, das einen angemessenen Umgang mit den aus der COVID-19-Pandemie resultierenden Risiken sicherstellt.

    Herausforderungen durch die COVID-19-Pandemie

    Die COVID-19-Pandemie hat die Volkswirtschaften rund um den Globus plötzlich und mit voller Wucht getroffen. Zur Eindämmung von COVID-19 wurden umfangreiche Einschränkungen des Privat- und Geschäftslebens beschlossen. Dieses Vorgehen hat zu deutlichen Einbußen des Wirtschaftswachstums geführt. Nach aktuellen Schätzungen der Bundesregierung wird der Wachstumseinbruch in Deutschland für 2020 bei circa -5,5 Prozent liegen. Auch an den Finanzmärkten waren die Auswirkungen deutlich zu spüren. So brach der Deutsche Aktienindex mit historisch einmaliger Geschwindigkeit ein (-38 Prozent in einem Monat) und es konnten steigende Risikoprämien und eine Flucht in sichere Anlagen beobachtet werden. Die Bankaufsichtsbehörden haben sehr zügig und zielgerichtet auf den exogenen Schock durch die Pandemie reagiert und gleich zu deren Beginn eine Vielzahl von Maßnahmen für die Kreditwirtschaft eingeleitet. Die Banken wurden in den vergangenen Monaten durch zielgenaue Maßnahmen der Aufsichtsbehörden in die Lage versetzt, Unternehmen und Haushalte auch in der besonderen Situation der Pandemie weiter mit Liquidität und Krediten zu versorgen. Dabei haben Aufsichtsbehörden die Flexibilität im bestehenden regulatorischen Regelwerk genutzt – stets mit dem Ziel, die Finanzstabilität nicht zu gefährden. An einzelnen Stellen wurde auf Vorschlag der Europäischen Kommission das bestehende europäische Regelwerk auch kurzfristig und zielgerichtet weiterentwickelt. Die im Folgenden vorgestellten bankaufsichtlichen Maßnahmen beziehen sich auf den Zeitraum März bis Oktober 2020.

    Finanzstabilität

    bezeichnet einen Zustand, in dem das Finanzsystem seine volkswirtschaftlichen Funktionen erfüllt – und zwar gerade auch im Fall von unvorhersehbaren Ereignissen, in Stresssituationen sowie in strukturellen Umbruchphasen. Die zentralen Funktionen umfassen sowohl die Allokation der finanziellen Mittel und Risiken als auch die Abwicklung des Zahlungsverkehrs. Nur ein stabiles Finanzsystem kann seine volkswirtschaftlichen Funktionen erfüllen und dadurch zu einem nachhaltigen Wirtschaftswachstum beitragen. Damit bezieht sich das Ziel der Finanzstabilität auf das gesamte Finanzsystem und umfasst mehr als die Stabilität einzelner Akteure wie beispielsweise Banken und Versicherer.

    Nutzung der Flexibilität im bestehenden Regelwerk

    Die bisher getroffenen bankaufsichtlichen Maßnahmen im Umgang mit der COVID-19-Pandemie verfolgen mehrere Ziele. Zum einen soll das Finanzsystem seine Funktion, Unternehmen und Privathaushalte mit Krediten zu versorgen, unbeeinträchtigt erfüllen können. Die Stabilität des Finanzsystems soll also zu jeder Zeit gewährleistet bleiben. Zum anderen sollen vom Finanzsektor keine prozyklischen Effekte ausgehen, die den wirtschaftlichen Abschwung verstärken könnten.

    Vor diesem Hintergrund hat die Bankenaufsicht operative und organisatorische Erleichterungen geschaffen sowie die Anwendungssicherheit bei der flexiblen Behandlung bestimmter bankaufsichtlicher und bilanzrechtlicher Vorgaben erhöht. Von besonderer Bedeutung sind dabei die Empfehlungen an die Banken, vorhandene Kapital- und Liquiditätspuffer zu nutzen. Diese Puffer wurden für Stress- und Krisenzeiten aufgebaut. Außerdem wurden Fragen der Bilanzierung und Bewertung entstehender Kreditrisiken geklärt und weitreichende temporäre Erleichterungen im operativen Geschäft ermöglicht. Diese Maßnahmen unterstützen und ergänzen die umfangreichen fiskalischen und geldpolitischen Maßnahmenpakete der Regierungen und Notenbanken zur Abmilderung der wirtschaftlichen Folgen der Pandemie.

    Generell gelten die regulatorischen Vorschriften auch in der aktuellen Krisensituation. Zum Beispiel sind die Mindestkapitalanforderungen nach wie vor einzuhalten. Auch entbinden die bankaufsichtlichen Maßnahmen die Banken nicht von der branchenüblichen Sorgfaltspflicht bei der Analyse des Kreditrisikos. Die Bankenaufsicht weist zudem darauf hin, dass der Verbraucherschutz weiterhin zu beachten ist und eine effektive Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung trotz Erleichterungen im Kreditvergabeprozess gewährleistet sein muss.

    Nutzung vorhandener Kapital- und Liquiditätspuffer

    Infolge der Reformen nach der Finanzmarktkrise 2008/2009 verfügten deutsche Banken vor der Pandemie über solide Kapital- und Liquiditätsressourcen. Laut den Zahlen der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde EBA lag die harte Kernkapitalquote (Common Equity Tier 1, CET-1) deutscher Banken Ende des 1. Quartals 2020, d. h. zu Beginn der Pandemie, bei durchschnittlich 14,2 Prozent. Die Liquiditätsdeckungsquote (Liquidity Coverage Ratio, LCR) lag mit 140,5 Prozent deutlich über den erforderlichen 100 Prozent. Gleichzeitig deutet der niedrige Anteil notleidender Kredite an den Gesamtforderungen von 1,2 Prozent auf ein solides Kreditportfolio hin.

    Ein wesentlicher Teil der aufsichtlich und regulatorisch verlangten Kapital- und Liquiditätsressourcen ist als Puffer für Stress- und Krisenzeiten vorgesehen. Die Bankenaufsicht hat gegenüber den Banken wiederholt bekräftigt, dass Puffer für die Kreditvergabe an Unternehmen und Privathaushalte aktuell genutzt werden können. Im Gegensatz zu den Mindestkapitalanforderungen dürfen Kapitalpuffer grundsätzlich in Stressphasen zur Abfederung von Verlusten oder zur Aufrechterhaltung der Kreditvergabe temporär unterschritten werden. Zu diesen kombinierten Kapitalpuffern zählen der antizyklische Kapitalpuffer, Kapitalpuffer für systemrelevante Banken, der Kapitalerhaltungspuffer sowie die Eigenmittelzielkennziffer (als deutsche Umsetzung der Säule-2-Empfehlung (Pillar-2-Guidance, P2G)). Zudem kann der antizyklische Kapitalpuffer durch die zuständige Behörde gesenkt werden. In Abbildung 1 sind die bestehenden Kapitalanforderungen zusammengefasst.

    Der antizyklische Kapitalpuffer

    hat zum Ziel, die Widerstandsfähigkeit des Finanzsystems in Stressphasen präventiv zu stärken. Im Jahr 2019 hatte der Ausschuss für Finanzstabilität (AFS) der BaFin die Erhöhung des antizyklischen Kapitalpuffers empfohlen. Bis Juli 2020 sollten Banken einen Puffer von 0,25 Prozent aufbauen.

    Infografik "Übersicht Kapitalanforderungen" BildVergroessern
    Abbildung 1: Übersicht Kapitalanforderungen

    Wenngleich den Banken zugestanden wurde, vorübergehend unterhalb der geltenden Pufferanforderung zu operieren, ist eine Unterschreitung der Puffer weiterhin der Bankenaufsicht mitzuteilen. Zudem geht ein Unterschreiten der Kapitalpufferanforderungen nach den regulatorischen Vorschriften mit Einschränkungen bei Dividenden- und Bonuszahlungen einher. Dies gilt für den antizyklischen Kapitalpuffer, den Kapitalpuffer für systemrelevante Banken sowie den Kapitalerhaltungspuffer. Bei Unterschreiten der Säule-2-Empfehlung, der P2G, greifen hingegen keine Ausschüttungsbeschränkungen. Ziel ist es, dass vorhandenes Kapital den Banken als Verlustpuffer zur Verfügung steht oder für die Kreditvergabe genutzt wird. Zudem legt die Aufsicht bei Unterschreiten der Pufferanforderungen für die einzelnen Banken unter Berücksichtigung der aktuell besonderen Umstände einen Plan zum Wiederaufbau fest. Darüber hinaus hat die Aufsicht Banken empfohlen, in der aktuellen Phase der Unsicherheit auf Ausschüttungen zu verzichten beziehungsweise diese sehr restriktiv zu handhaben.

    Bei Unterschreitung der Liquiditätsdeckungsquote, der LCR, legt die Bankenaufsicht unverzüglich institutsindividuell zusätzliche Informationspflichten fest und stimmt das weitere Vorgehen mit der Bank ab. Auch diesbezüglich hat die Bankenaufsicht bereits Flexibilität angekündigt (z. B. bezüglich der bei einer LCR-Unterschreitung durch Banken einzureichenden Wiederherstellungspläne).

    Neben der Empfehlung, die aufgebauten Puffer zu nutzen, haben die Aufsichtsbehörden auch krisenbedingte Erleichterungen für geltende Kapital -und Liquiditätsanforderungen in Kraft gesetzt. So haben viele nationale Aufsichtsbehörden den antizyklischen Kapitalpuffer gesenkt. Auch in Deutschland hat die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) den antizyklischen Kapitalpuffer zum 1. April 2020 von 0,25 Prozent auf 0 Prozent gesenkt. Der Ausschuss für Finanzstabilität (AFS) als zentrales Gremium der makroprudenziellen Überwachung in Deutschland hat die Entscheidung der BaFin begrüßt. Der antizyklische Kapitalpuffer erwies sich als besonders wirksames Instrument, da das Herabsetzen durch die BaFin sicherstellt, dass das hierfür aufgebaute Kapital unmittelbar von den Banken genutzt werden kann. Darüber hinaus wurde der aufsichtliche Spielraum bei internen Modellen für Marktpreisrisiken genutzt. Für Banken, die ihre Eigenkapitalanforderungen für Marktpreisrisiken mit einem internen Modell ermitteln, kann die Aufsichtsbehörde verschiedene Parameter im Rahmen ihres Ermessensspielraums selbst festlegen. Dieser Spielraum wurde genutzt, die Mindestkapitalanforderungen für Marktpreisrisiken wurden vorübergehend gelockert. Damit sollte ein starker Anstieg der Eigenkapitalanforderungen aufgrund außergewöhnlich hoher Marktvolatilität seit dem Frühjahr  2020 abgemildert werden.

    Die Mindestkapitalanforderungen

    sind weiterhin einzuhalten – lediglich die Anforderungen für Marktpreisrisiken wurden vorübergehend gelockert, um die Effekte außergewöhnlicher Marktvolatilität während der COVID-19-Pandemie abzumildern.

    Klärung von Fragen der Bilanzierung und Bewertung von Kreditrisiken

    Als Lehre aus der Finanzmarktkrise 2008/2009 wurden die internationalen Regeln zur Bilanzierung von Finanzinstrumenten geändert. Zu geringe und zu späte Wertberichtigungen („too little, too late“) sollten künftig vermieden werden. Stattdessen sollten Unternehmen frühzeitig eine ausreichende ertragswirksame Risikovorsorge bilden. Für diesen Zweck wurde das Konzept, Wertberichtigungen erst für bereits eingetretene Verluste zu bilden („incurred-loss“-Ansatz), auf ein Modell zur Berücksichtigung bereits erwarteter Verluste („expected losses“) umgestellt. Der neue Standard entspricht dem Prinzip einer vorausschauenden Risikovorsorge, d. h. Informationen zu künftigen wirtschaftlichen Entwicklungen sind – soweit verlässlich – bei der Risikovorsorge frühzeitig zu berücksichtigen. Die Einzelheiten sind im internationalen Rechnungslegungsstandard IFRS 9 (International Financial Reporting Standard) festgelegt. Dieser ist seit 2018 von kapitalmarktorientierten Unternehmen in der Europäischen Union (EU) für die Konzernrechnungslegung anzuwenden, darunter auch von Bankkonzernen. Allerdings kann das Wertberichtigungsmodell zur Erfassung erwarteter Kreditverluste bei einer abrupten Eintrübung der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen möglicherweise dazu führen, dass Wertberichtigungen in großem Umfang bei vielen Banken gleichzeitig vorgenommen werden. Daraus können potenziell prozyklische Effekte entstehen, falls die steigende Risikovorsorge zur Einschränkung der Kreditvergabe führt. Eine solche Entwicklung könnte einen konjunkturellen Abschwung verstärken.

    Diese Frage wurde über die Nutzung der inhärenten Flexibilität des Rechnungslegungsstandards IFRS 9 gelöst. Zahlreiche Institutionen wie z. B. deutsche und europäische Aufsichtsbehörden, der internationale IFRS-Standardsetzer (International Accounting Standards Board, IASB) und das Institut der Wirtschaftsprüfer haben den Banken in Verlautbarungen klare Leitlinien und damit Sicherheit im Hinblick auf eine flexible Anwendung des IFRS 9 gegeben. So wurde klargestellt, dass in der COVID-19-Pandemie weder die aktuelle wirtschaftliche Situation noch die Inanspruchnahme staatlicher Hilfspakete oder staatliche und privatrechtliche Moratorien zu einer undifferenzierten automatischen Wertberichtigung von Finanzinstrumenten (Risikovorsorge) führen. Die Einschätzung, ob sich das Kreditausfallrisiko erhöht hat, erfordert den Verlautbarungen zufolge vielmehr eine ganzheitliche Betrachtung mehrerer Indikatoren, wobei die Betrachtung sich auf die gesamte restliche Laufzeit des Finanzinstruments erstrecken soll. In die Betrachtung seien auch staatliche Stützungsprogramme zur Milderung der mit der COVID-19-Pandemie verbundenen wirtschaftlichen Folgen einzubeziehen. Zudem sollen langfristige Prognosen aufgrund zuverlässiger Datenhistorien stärker gewichtet werden als unzuverlässige kurzfristige Informationen. Darüber hinaus haben die Aufsichtsbehörden Banken empfohlen, die optionalen Übergangsregelungen des EU-Bankenrechts (Art. 473a Eigenkapitalverordnung (Capital Requirements Regulation, CRR), „Add-Back“) zur Abschwächung der Kapitaleffekte durch IFRS 9 anzuwenden. Das Aussetzen des IFRS-9-Wertberichtigungsmodells oder rechtliche Anpassungen des Standards sind daher nicht nötig.

    Während die Verlautbarungen potenziellen prozyklischen Effekten entgegenwirken sollen, behält das Wertberichtigungsmodell des IFRS 9 weiterhin seine Gültigkeit: Neue, verlässliche Informationen zur weiteren Entwicklung sowie zur Kreditqualität sind bei der Risikovorsorge frühzeitig und angemessen zu berücksichtigen. Seit Ausbruch der Krise hat sich die Informationslage verändert und Banken sind angehalten, auf dieser Grundlage möglicherweise gestiegene Kreditrisiken zu identifizieren und ihre Risikovorsorge entsprechend anzupassen.

    Operative Erleichterungen bei der Kreditvergabe

    Um die Folgen für die Wirtschaft abzufedern, hat die Bundesregierung das größte Hilfspaket in der Geschichte der Bundesrepublik auf den Weg gebracht. Das Paket umfasst umfangreiche Maßnahmen – von Soforthilfen für kleine Unternehmen und Soloselbständige bis hin zu einem Wirtschaftsstabilisierungsfonds. Wichtiger Bestandteil des verabschiedeten Maßnahmenpakets sind die über die KfW-Sonderprogramme vorgesehenen Liquiditätshilfen für Unternehmen. Seit dem 23. März 2020 steht das KfW-Sonderprogramm für Unternehmen zur Verfügung, das durch weitgehende Garantien des Bundes ermöglicht worden ist. Ergänzt wurde es im April um den KfW-Schnellkredit mit 100 Prozent Haftungsfreistellung, im Mai um das Maßnahmenpaket für Start-ups und im August um ein Programm für gemeinnützige Organisationen. Die Nachfrage ist groß: Per 12. November 2020 konnten insgesamt 91.444 Kredite mit einem Gesamtvolumen von rund 44,6, Mrd. € zugesagt werden.

    Die Aufsichtsbehörden haben flankierende Maßnahmen erlassen, um die Kreditvergabe operativ zu erleichtern, insbesondere auch für die KfW-Sonderprogramme. Banken sollten schnell und möglichst unkompliziert für Unternehmen und Privathaushalte Liquidität zur Verfügung stellen können. Für die KfW-Sonderprogramme werden signifikante Erleichterungen bei den einzureichenden Unterlagen der Kreditnehmer gewährt; beispielsweise wird bei Unternehmen die Vorlage des letzten verfügbaren Jahresabschlusses akzeptiert. Auch bedarf es für den KfW-garantierten Teil keiner Unterlegung mit Eigenmitteln oder einer Anrechnung auf Großkreditgrenzen. Unter bestimmten Bedingungen wurden die Vorgaben für die Entscheidungen bei der Kreditvergabe und die strikte organisatorische Trennung verschiedener bankinterner Bereiche gelockert, insbesondere die Trennung von Markt und Marktfolge. Im Hinblick auf die Sanierungs- und Fortführungsprognose für einzelne Kreditnehmer kann auch eine positive Kreditentscheidung getroffen werden, wenn die Kapitaldienstfähigkeit des Kreditnehmers dann noch krisenbedingt temporär nicht gegeben ist. Vorgabe ist hier aber, dass die Bank bei ihrer Bewertung zum Schluss kommt, dass das Unternehmen nach der Krise überlebensfähig ist.

    Markt und Marktfolge

    Insbesondere zur Vermeidung von Interessenkonflikten haben Banken organisatorische Bereiche mit Kundenkontakt (Markt) bis zur Ebene der Geschäftsführung von den Bereichen zu trennen, denen beispielsweise das Risikomanagement obliegt (Marktfolge). Aus diesen Vorgaben resultieren auch Übergangszeiten für den bankinternen Arbeitsplatzwechsel. Um Unternehmen und Privathaushalte schnell unterstützen zu können, wurden die Vorgaben zur strikten Trennung zwischen Markt und Marktfolge vorübergehend vereinfacht.

    Die weitreichenden vorübergehenden Erleichterungen haben zum Ziel, die Handlungsfähigkeit der Banken aufrechtzuerhalten und schnell Unterstützung zu bieten. Dennoch hebt die Bankenaufsicht hervor, dass von den Banken ein Risikomanagement erwartet wird, das einen angemessenen Umgang mit den aus der COVID-19-Pandemie entstandenen Risiken sicherstellt.

    Weitere operative Entlastungen

    In der aktuellen Krisensituation der Realwirtschaft sind Banken als Finanzintermediäre stark beansprucht. Daher haben die Aufsichtsbehörden in den vergangenen Monaten Maßnahmen erlassen, damit sich Banken mit ihren verfügbaren Ressourcen auf die krisennotwendigen Aufgaben fokussieren können. Vor diesem Hintergrund hat der Basler Ausschuss für Bankenaufsicht beschlossen, die Umsetzung der Vorschriften zur „Finalisierung von Basel III“ um ein Jahr zu verschieben, d. h. vom 1. Januar 2022 auf den 1. Januar 2023. Zudem haben nationale und europäische Aufsichtsbehörden weitere operationelle Erleichterungen geschaffen. Hierzu zählen u. a. Erleichterungen bei Sanierungsplänen und Meldepflichten sowie die Verlängerung von Fristen zur Abarbeitung von festgestellten Mängeln aus aufsichtlichen Prüfungen. Zudem wurden aufsichtliche Stresstests um ein Jahr verschoben, es wurde vorübergehend Flexibilität bei der Einhaltung von Fristen für aufsichtliche Meldungen gewährt sowie zeitweise auf Vor-Ort-Prüfungen verzichtet. Regelungen im Handelsbereich wurden den Bedürfnissen einer Tätigkeit im Homeoffice entsprechend ausgelegt. Die beiden zuletzt genannten Maßnahmen wurden eingeführt, um Pandemie-Vorsichtsmaßnahmen für das Bankenpersonal sowie die Beschäftigten und Prüferinnen und Prüfer der Aufsicht implementieren zu können.

    Anpassung des europäischen Bankenaufsichtsrechts: CRR Quick Fix

    Wenngleich an vielen Stellen ausreichend Flexibilität im bankaufsichtlichen Regelwerk vorhanden war, hat die Europäische Kommission Anpassungsbedarf für zielgerichtete Änderungen identifiziert. Als Reaktion auf die COVID-19-Pandemie wurde daher die Eigenkapitalverordnung im sogenannten CRR Quick Fix überarbeitet. Dabei wurden einerseits insbesondere krisenbedingte Empfehlungen des Basler Ausschusses für Bankenaufsicht berücksichtigt und andererseits der Ermessensspielraum für die Aufsicht in bestimmten Bereichen ausgeweitet.

    Beispielsweise wurden die bestehenden optionalen Übergangsregelungen zur Ermittlung der Risikovorsorge nach dem Rechnungslegungsstandard IFRS 9 erweitert und verlängert. Im Einklang mit den Empfehlungen des Basler Ausschusses wird auch den EU-Banken für einen nun verlängerten Übergangszeitraum gestattet, die Eigenmittel belastenden Auswirkungen erhöhter Risikovorsorgen für erwartete Kreditverluste in IFRS temporär zu strecken. Damit können potenzielle Kapitaleffekte durch die Umstellung auf IFRS 9 besser abgefedert werden.

    Der aufsichtliche Spielraum bei internen Modellen für Marktpreisrisiken wurde ebenfalls ausgeweitet. Danach liegt es im Ermessen der Aufsicht, besonders starke Preisausschläge, die auf sehr hohe Unsicherheit zurückzuführen sind, bei der Modellierung weniger stark zu berücksichtigen. Voraussetzung ist allerdings, dass die verwendeten Modelle weiterhin die Risiken angemessen abbilden.

    Fazit und Ausblick

    Die europäischen Aufsichtsbehörden haben gleich zu Beginn der COVID-19-Pandemie mit einem umfassenden Maßnahmenpaket reagiert. Seither wurde punktuell nachgesteuert und zeitlich befristete Maßnahmen wurden bei Bedarf verlängert. Dabei stand im Vordergrund, dass die im Regelwerk bestehende Flexibilität genutzt wird, ohne Vorschriften strukturell aufzuweichen oder die Finanzstabilität zu gefährden. Denn die Reformen nach der Finanzmarktkrise 2007/2008 haben sich in der COVID-19-Pandemie bewährt. So haben die infolge der Reformen aufgebauten Kapital- und Liquiditätsressourcen wesentlich dazu beigetragen, dass Banken in den vergangenen Monaten weiterhin Unternehmen und Privathaushalte mit Krediten versorgen konnten. Das BMF wird gemeinsam mit den zuständigen Aufsichtsbehörden die weitere Entwicklung genau beobachten, um bei Bedarf über etwaigen Nachsteuerungsbedarf zur Abfederung der Pandemieauswirkungen zu entscheiden.

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